Zf 24

Inca o data, Curtea de Justitie a Uniunii Europene confirma ca libera formare a preturilor este un principiu inerent al organizarii comune a pietelor agricole. Desi Statele Membre UE pot urmari obiective legitime, precum combaterea inflatiei sau protejarea consumatorilor, acestea o pot face numai prin masuri proportionale, obiective, sistematice si nediscriminatorii. In hotararea Penny Market pronuntata in luna iunie, CJUE a reconfirmat ca masurile nationale ale Ungariei care obligau retailerii de produse alimentare sa aplice reduceri obligatorii si sa mentina stocuri minime pentru anumite produse alimentare sunt incompatibile cu dreptul UE. Hotararea Penny Market se inscrie in linia jurisprudentei CJUE care a analizat interventiile Ungariei in formarea preturilor. Cauza este de interes direct si pentru Romania, avand in vedere existenta legislatiei nationale care controleaza formarea preturilor, prin limitarea marjelor de profit in retailul alimentar.

Decretul guvernamental analizat a fost adoptat in mai 2023, pe fondul cauzat de razboiul din Ucraina, in vederea reducerii inflatiei preturilor la alimente si pentru protectia consumatorilor vulnerabili. Conform decretului, retailerii alimentari a caror cifra de afaceri depaseste cca. 2.500.000 EUR sunt obligati sa mentina preturi promotionale si cantitati minime disponibile pentru anumite categorii de produse, mentionate in decret. CJUE a considerat ca un asemenea mecanism, aplicat selectiv marilor retaileri, afecteaza libertatea operatorilor de a-si determina preturile si cantitatile pe baza unor considerente economice, este disproportionat si ineficient fata de obiectivele urmarite si discrimineaza indirect operatorii economici cu sediul in afara Ungariei, incalcand astfel libertatea de stabilire.

Hotararea se inscrie intr-o jurisprudenta mai vasta privind limitele interventiei Statelor Membre in pietele agricole si alimentare. Prin Hotararea din 12 septembrie 2024 in cauza Spar C-557/23, CJUE a stabilit incompatibilitatea aceleiasi legislatii maghiare cu dreptul UE. Similar, in Hotararea din 11 martie 2021 din cauza Comisia Europeana v. Ungaria , CJUE a retinut ca Ungaria isi incalca obligatiile conform dreptului UE, prin adoptarea legislatiei care limita libertatea stabilirii marjelor de profit (mai exact, prevedea interdictia pentru retaileri de a stabili marje de profit diferite pentru produse identice provenind din diferite tari).

Din aceasta perspectiva, cauza Penny Market poate fi un reper relevant pentru Romania, unde OUG nr. 67/2023 a instituit o masura temporara de combatere a cresterii excesive a preturilor la unele produse agricole si alimentare, prin limitarea adaosurilor comerciale si prin obligatii conexe de conformare pentru operatorii economici. Statul Roman a ales un mecanism diferit de limitare a libertatii de stabilire a preturilor in sectorul alimentar fata de Ungaria, dar pentru aproximativ aceleasi motive (combaterea cresterii preturilor si protectia consumatorilor), iar efectul masurii legislative este acelasi, mai exact, limitarea libertatii de formare a preturilor. Drept urmare, rationamentul CJUE poate fi aplicabil si pentru analiza compatibilitatii OUG nr. 67/2023 cu dreptul UE, fiind relevant in procedurile de contestare a sanctiunilor dispuse in temeiul acestui act normativ.

Cauza Penny Market a pornit de la un litigiu intre Penny Market si autoritatea administrativa maghiara, care a amendat retailerul pentru nerespectarea decretului guvernamental. Instanta maghiara a sesizat CJUE cu intrebari privind compatibilitatea reglementarii nationale cu dreptul UE, in special cu libertatea de stabilire, libertatea de a presta servicii, prevederile Directivei privind serviciile si Regulamentul privind organizarea comuna a pietelor produselor agricole (OCP). CJUE trebuia, asadar, sa stabileasca daca o interventie selectiva asupra preturilor si stocurilor poate fi compatibila cu normele pietei interne si cu principiul liberei formari a preturilor in organizarea comuna a pietelor agricole.

Curtea a stabilit ca:

In cadrul politicii agricole comune (PAC), competentele UE sunt partajate cu Statele Membre, care au competenta de reglementare, cat timp UE nu si-a exercitat propria competenta; Daca a fost adoptat un regulament de organizare comuna a pietelor intr-un anumit sector, Statele Membre trebuie sa se abtina de la adoptarea unor masuri care pot aduce atingere regulamentului; Daca Regulamentul OCP nu a stabilit un mecanism de stabilire a preturilor, se considera ca libera stabilire a preturilor pe baza liberei concurente este o componenta a Regulamentului OCP ; Totusi, Statele Membre pot aplica norme nationale care urmaresc un obiectiv de interes general, altul decat cel urmarit de Regulamentul OCP, cat timp normele nationale sunt de natura sa asigure realizarea obiectivului si nu depasesc ceea ce este necesar pentru realizarea acestuia ; In analiza concreta a legislatiei maghiare, s-a retinut ca aceasta este, pe de o parte, incompatibila cu Regulamentul OCP, pentru ca: masura nu urmareste in realitate obiectivele de combatere a inflatiei si de protectie a consumatorilor vulnerabili, pentru ca vizeaza mai degraba comercianti a caror cifra de afaceri depaseste 2.500.000 EUR si care se situeaza, asa cum a indicat instanta nationala, mai degraba in zonele urbane decat in zonele rurale; o mare parte din produsele alimentare sunt vandute de comercianti care nu intra sub incidenta reglementarii, iar mare parte din consumatorii defavorizati nu au acces la produsele cu preturile plafonate. De asemenea, legislatia nationala este incompatibila si cu Directiva privind serviciile, intrucat: Directiva privind serviciile se aplica in paralel cu Regulamentul OCP; Directiva privind serviciile este aplicabila sub aspectul libertatii de stabilire, avand in vedere ca Penny Market apartine de grupul german REWE si desfasoara in mod efectiv, stabil si continuu o activitate economica in Ungaria, din 1996; Directiva privind serviciile interzice in mod absolut introducerea, de catre statele membre, a unor cerinte discriminatorii pentru accesul la o activitate de servicii sau exercitarea acestei activitati pe teritoriul lor, bazate direct sau indirect pe cetatenia sau situarea sediului social; Interdictia de discriminare directa sau indirecta nu permite derogare; Din indicatiile instantei nationale, a rezultat ca toate societatile care nu intrau in sfera de aplicare a decretului guvernamental erau detinute de persoane maghiare, pe cand toti retailerii controlati de persoane de alta nationalitate intrau sub incidenta decretului maghiar. In plus, nici in practica, societatile maghiare nu sunt vizate de decretul disputat. Drept urmare, s-ar putea considera ca decretul guvernamental instituie norme discriminatorii, care afecteaza libertatea de stabilire, contrar Directivei privind serviciile. Chiar daca normele nu ar fi considerate discriminatorii, cerintele impuse de decretul guvernamental ar trebui analizate inclusiv sub aspectul proportionalitatii . Mai exact, masura nationala trebuie sa garanteze indeplinirea obiectivului urmarit. CJUE a stabilit insa ca masura nationala nu garanteaza realizarea obiectivelor urmarite. Drept urmare, decretul disputat este incompatibil si cu Directiva privind serviciile.

Care este situatia in Romania

Mecanismul prin care OUG nr. 67/2023 stabileste controlul pretului produselor alimentare este diferit fata de cel instituit de legislatia maghiara declarata incompatibila cu dreptul UE. Cadrul din Romania vizeaza toti operatorii romani si limiteaza cotele de adaos comercial de-a lungul lantului de aprovizionare. Cu toate acestea, aplicarea rationamentului CJUE pentru analiza compatibilitatii dintre OUG nr. 67/2023 si dreptul UE ar putea conduce la aceeasi concluzie de incompatibilitate.

OUG nr. 67/2023 a fost adoptata intr-un context similar de presiune inflationista si securitate alimentara. Preambulul ordonantei invoca agresiunea militara a Rusiei impotriva Ucrainei, cresterea preturilor la produsele alimentare si protectia consumatorului final. Ordonanta instituie o masura temporara aplicabila operatorilor inregistrati in Romania care desfasoara activitati de import, comert intracomunitar, distributie, vanzare cu amanuntul si cash & carry pentru produsele incluse in anexa. Masura temporara a fost prelungita succesiv, de la termenul initial de octombrie 2023, pana la 31 decembrie 2026.

Mai mult, OUG nr. 67/2023 limiteaza libertatea de stabilire a preturilor, astfel ca ar trebui analizat daca masura nationala garanteaza realizarea obiectivelor urmarite, intr-un mod proportional. O analiza efectiva a masurii si a tuturor efectelor acesteia s-ar putea sa rezulte in concluzia ca obiectivele urmarite nu sunt indeplinite. Reprezentanti ai mediului de afaceri au mentionat, printre consecintele masurii de plafonare, cresterea preturilor la produse care nu erau vizate de OUG nr. 67/2023, precum detergenti, cosmetice, produse de uz casnic. Existenta efectului de crestere a pretului pentru alte produse, care contravine obiectivului de protectie a consumatorilor finali, a fost retinuta si de Avocatul General, in concluziile sale prezentate CJUE in Cauza Penny Market. [i] In plus, proportionalitatea masurii de plafonare poate fi raportata inclusiv la caracterul declarat temporar al acesteia, care insa a fost prelungita succesiv de 3 ani, fara sa poata fi justificata de mentinerea aceluiasi context economic si fara o analiza efectiva a impactului economic real al masurilor implementate.

Efectul de crestere a preturilor altor produse, nevizate de masura de plafonare, a fost constatat si de Consiliul Concurentei, inca din 2025, cand autoritatea de concurenta a contestat necesitatea prelungirii masurii. Astfel, chiar daca s-ar putea argumenta ca la data adoptarii masurii nationale, aceasta convergea cu Legea concurentei si cu obiectivele autoritatii de concurenta, in prezent, masura n-ar mai fi justificata.

Un alt element care poate prezenta interes in analiza comptabilitatii dreptului national cu legislatia UE este examenul practicii efective a autoritatilor competente sa aplice OUG nr. 67/2023. Daca s-ar observa o disproportie de verificare a cotelor de adaos comercial practicate de marii retailerii si de aplicare a sanctiunilor in raport de acestia, care sunt in general detinuti de societati din afara Romaniei, nu este exclusa stabilirea unei discriminari indirecte, in fapt.

In orice caz, societatile sanctionate in temeiul OUG nr. 67/2023 pot invoca in procedurile contraventionale rationamentul CJUE din Cauza Penny Market, daca au interesul de a dovedi, printre altele, ca OUG nr. 67/2023 este incompatibila cu Regulamentul OCP sau cu Directiva privind serviciile. Evident, apararea societatilor ar trebui sa urmeze pasii aplicati de CJUE in rationamentul propriu si sa demonstreze ca aplicarea matricei logico-juridice si in cazul OUG nr. 67/2023 ar rezulta tot in incompatibilitatea cu dreptul UE. Interpretarea oferita de CJUE este obligatorie pentru instantele din statele membre.

Cauza Penny Market nu transforma orice masura de temperare a preturilor alimentare intr-o incalcare a dreptului Uniunii. Totusi, ea arata ca interventiile de criza asupra preturilor si cantitatilor trebuie sa ramana exceptionale, proportionale si coerente. Statele membre pot proteja consumatorii, dar nu pot transfera costul politicii publice catre operatorii economici, iar principiile libertatii de stabilire a preturilor si a libertatii de stabilire si prestare a serviciilor trebuie protejate fata de interventiile protectioniste disproportionate sau incoerente

[i] Para. 34 din Concluziile Avocatului General M. Sczpunar: " O asemenea crestere a preturilor pentru produsele nereglementate ar putea anula in consecinta orice avantaje din punctul de vedere al pretului pentru produsele reglementate si, in schimb, ar putea contribui la o inflatie mai mare . "