Opinii

Contextul privind programul SAFE

Schimbarile din mediul de securitate european au scos la iveala o realitate dificila. Ani de subfinantare a apararii au lasat Uniunea Europeana vulnerabila, cu o industrie fragmentata si resurse insuficiente. Razboiul declansat de Rusia impotriva Ucrainei, impreuna cu pozitiile actuale ale Statelor Unite ale Americii cu privire la NATO, au transformat aceasta vulnerabilitate intr-o urgenta reala, care a impus un raspuns pe masura.

In acest context, Uniunea Europeana a adoptat Regulamentul (UE) 2025/1106, prin care a instituit programul Security Action for Europe , (in continuare , " Regulamentul SAFE " sau " SAFE ") un instrument financiar conceput pentru a sprijini si accelera achizitiile comune de armament.

SAFE, in valoare de 150 miliarde de euro, este primul mecanism financiar de anvergura din cadrul initiativei ReArm 2030, lansata de Comisia Europeana, care urmareste mobilizarea a aproximativ 800 miliarde euro pentru consolidarea capacitatilor de aparare ale statelor membre. Din fondurile totale ale SAFE, Romania a primit a doua cea mai mare alocare din UE, in cuantum total de peste 16,6 miliarde euro.

Dincolo de dimensiunea financiara, programul urmareste obiective ample, dar in acelasi timp, SAFE ridica o serie de probleme juridice si introduce un set de reguli care influenteaza direct cine poate participa, in ce conditii si cu ce structura industriala .

SAFE nu este doar un nou mecanism de finantare, ci un instrument care redefineste criteriile de acces la achizitiile europene de aparare pentru potentialii contractanti , prin conditii stricte de eligibilitate, control, localizare si origine a componentelor. In acest context, structura controlului societatilor interesate, lantul de aprovizionare si organizarea capacitatilor de productie devin elemente-cheie de conformare, nu simple considerente comerciale .

Conditiile de eligibilitate aplicabile operatorilor economici

Din perspectiva operatorilor economici, Regulamentul SAFE introduce conditii de eligibilitate stricte , care vizeaza stabilirea si structura de control a operatorilor, localizarea infrastructurii, instalatiilor, activelor si resurselor utilizate, precum si respectarea unor cerinte privind originea componentelor produselor finale.

Regula generala privind stabilirea si structura de control a contractantilor si subcontractantilor implicati in proceduri de achizitie aferente SAFE este stabilita la art. 16 alin. (3) din Regulamentul SAFE. Acest paragraf contine regula generala , respectiv ca operatorii economici implicati trebuie sa fie stabiliti si sa aiba structurile de conducere executiva in Uniune, intr-un stat SEE-AELS sau in Ucraina . In plus, acestia nu trebuie sa fie supusi controlului unei tari terte sau a unei entitati dintr-o alta tara terta .

Art. 16 alin. (5) din Regulamentul SAFE instituie o exceptie importanta de la regula generala, permitand participarea societatilor controlate din afara Uniunii/SEE-AELS/Ucraina in anumite conditii. In acest sens, o entitate juridica stabilita in Uniune , dar aflata sub controlul unei tari terte sau al unei entitati dintr-o tara terta, poate participa la achizitiile publice finantate prin SAFE daca:

a facut obiectul unei examinari in intelesul Regulamentului (UE) 2019/452 privind examinarea investitiilor straine directe si, daca este necesar, al unor masuri de atenuare adecvate, sau ofera garantii verificate de statul membru in care este stabilita, prin care probeaza ca participarea sa nu contravine intereselor de securitate si aparare ale Uniunii Europene.

Aceasta derogare poate constitui un cadru favorabil pentru operatorii economici din afara Uniunii care doresc sa participe la proiecte finantate prin SAFE. Relevanta sa practica depinde insa de modul concret in care aceste doua mecanisme, garantiile si screeningul investitiilor straine directe, vor fi aplicate.

Astfel, in ceea ce priveste continutul garantiilor , art. 16 alin. (6) din Regulamentul SAFE prevede ca acestea trebuie sa ateste, in special, ca:

nu se exercita un control asupra contractantului sau subcontractantului intr-un mod care sa ii restranga sau sa ii restrictioneze capacitatea de a onora comanda si de a obtine rezultate si este impiedicat accesul unei tari terte sau al unei entitati dintr-o tara terta la informatii clasificate referitoare la achizitiile comune, iar personalul implicat detine autorizatii de securitate nationala emise de un stat membru.

Acelasi alineat prevede ca garantiile solicitate de statele membre se pot baza pe un model standardizat furnizat de Comisia Europeana , urmand a face parte din caietul de sarcini al fiecarei proceduri de achizitie. Totusi, la data redactarii acestui articol, modelul standardizat nu a fost inca publicat de Comisie , iar absenta poate genera incertitudini semnificative atat pentru operatorii economici, cat si pentru statele membre. In lipsa unui document oficial, statele membre dispun de o marja larga de apreciere in evaluarea garantiilor oferite, ceea ce poate conduce la abordari inconsecvente si la impredictibilitate pentru operatorii economici implicati.

In acest context, mecanismul de examinare a investitiilor straine directe (" screening FDI ") tinde sa devina, in practica, optiunea principala pentru operatorii economici aflati sub controlul unor entitati din afara Uniunii Europene / SEE-AELS / Ucraina. Aceasta tendinta se explica, in principal, prin faptul ca aceasta procedura este deja reglementata si utilizata in mod curent, atat la nivelul Uniunii, cat si la nivel national.

Spre deosebire de oferirea garantiilor, pentru care Regulamentul SAFE prevede doar un cadru general si face trimitere la un model standardizat care nu a fost inca publicat, screeningul FDI functioneaza in baza unui cadru juridic deja functional, cu proceduri, autoritati competente si criterii de analiza relativ bine definite, oferind astfel un nivel mai ridicat de predictibilitate, chiar daca implica costuri si termene suplimentare. In lipsa unor orientari clare privind regimul garantiilor prevazute de Regulamentul SAFE, acesta apare, cel putin in aceasta etapa, ca principalul mecanism prin care se va verifica compatibilitatea operatorilor cu cerintele de securitate ale Uniunii.

In practica, examinarea unei investitii nu se limiteaza la verificari formale. Autoritatile pot analiza structura actionariatului, influenta exercitata de entitati din state terte, accesul la tehnologii sensibile sau la informatii clasificate, precum si rolul operatorului in cadrul proiectului. In functie de aceste elemente, pot fi impuse conditii sau masuri de atenuare, menite sa reduca riscurile identificate.

Importanta acestui mecanism este accentuata si de evolutiile recente de la nivel national. Prin modificarile aduse de O.U.G. nr. 17/2026, sfera investitiilor care pot fi supuse examinarii Consiliului pentru Examinarea Investitiilor Straine Directe din Romania (" CEISD ") a fost extinsa semnificativ: pot fi analizate inclusiv investitiile care nu depasesc pragul de 5.000.000 euro , daca sunt de natura sa afecteze proiecte sau programe de interes pentru Uniunea Europeana (cum ar fi SAFE). Aceasta exceptie se adauga celei deja existente anterior modificarii, care poate fi de asemenea aplicabila prin raportare la SAFE: pragul valoric nu trebuie depasit nici daca investitiile vizate pot avea impact asupra securitatii nationale sau ordinii publice sau prezinta riscuri la adresa acestora .

Proiectele derulate in cadrul SAFE se incadreaza intr-una din aceste categorii , ceea ce inseamna ca participarea la astfel de proceduri poate atrage, in mod direct, necesitatea unei analize FDI, chiar si in situatii in care pragurile valorice nu ar fi, in mod obisnuit, depasite.

O abordare prudenta presupune, prin urmare, initierea unei analize FDI inca din faza incipienta a proiectelor, inclusiv din perspectiva duratei procedurii de screening FDI, a eventualelor conditionalitati si a impactului asupra calendarului de atribuire si executie a contractelor integrate in SAFE. In anumite situatii, durata si conditionalitatile impuse in urma screeningului FDI pot deveni incompatibile cu termenele procedurilor de atribuire organizate prin SAFE, generand riscul excluderii de facto a operatorului, chiar si in cazul indeplinirii celorlalte conditii impuse de autoritatile contractante.

Din perspectiva eligibilitatii materiale , Regulamentul SAFE opereaza pe trei paliere:

localizarea infrastructurii si a resurselor, posibilitatea limitata de utilizare a resurselor extra-UE; si plafonarea stricta a componentelor non-europene.

Impreuna, acestea transforma eligibilitatea operatorilor economici intr-o problema de arhitectura industriala , nu doar de conformare formala.

Asadar, Regulamentul SAFE introduce cerinte stricte referitoare la localizarea infrastructurii si a resurselor utilizate in cadrul achizitiilor publice . Astfel, potrivit art. 16 alin. (8) din Regulamentul SAFE, infrastructura, instalatiile, activele si resursele contractantilor si subcontractantilor trebuie sa fie situate pe teritoriul Uniunii Europene, al statelor SEE-AELS sau al Ucrainei.

Aceasta cerinta depaseste o simpla conditie formala de eligibilitate si are implicatii directe asupra modului in care operatorii isi organizeaza capacitatile de productie si livrare . In practica, nu este suficient ca entitatea sa fie stabilita in Uniune / SEE-AELS / Ucraina, daca productia sau elementele esentiale ale executarii contractului sunt externalizate in afara spatiului eligibil.

Desi textul permite, in anumite situatii, utilizarea infrastructurii sau resurselor situate in afara acestor teritorii - in lipsa unor alternative disponibile - aceasta posibilitate ramane conditionata de respectarea intereselor de securitate si aparare ale Uniunii, ceea ce lasa un spatiu semnificativ de apreciere statelor membre.

In aceeasi logica, art. 16 alin. (10) introduce o limitare clara privind originea componentelor produsului final , stabilind ca ponderea componentelor provenite din afara Uniunii, a statelor SEE-AELS sau a Ucrainei nu poate depasi 35% din costul estimat al acestora . Totodata, este interzisa utilizarea componentelor provenite din state terte care contravin intereselor de securitate si aparare ale Uniunii si ale statelor membre.

Aceasta cerinta echivaleaza, in mod implicit, cu o obligatie de a asigura un continut de cel putin 65% provenit din "spatiul european extins" . Din nou, nu este vorba doar despre o regula tehnica, ci despre un instrument de politica industriala, menit sa consolideze baza tehnologica si industriala de aparare a Uniunii. Pentru operatorii economici, implicatiile sunt semnificative. Companiile care se bazeaza pe lanturi de aprovizionare globale vor trebui sa isi reevalueze structura furnizorilor si sa identifice, acolo unde este posibil, alternative din spatiul eligibil. In anumite cazuri, acest lucru poate presupune renegocierea contractelor existente, dezvoltarea unor noi parteneriate sau relocarea unor capacitati de productie.

La ce ar trebui sa se astepte operatorii economici in urmatoarea perioada

In plus fata de cadrul european, operatorii economici trebuie sa aiba in vedere si modul in care SAFE este implementat la nivel national. In Romania, O.U.G. nr. 62/2025 introduce un element important in cadrul art. 4 alin. (1): Seful Cancelariei Prim-Ministrului va stabili, prin ordin cu caracter individual, cerintele de cooperare aferente fiecarui proiect , in acord cu prevederile Instrumentului SAFE.

La acest moment, aceste cerinte nu au fost inca publicate. Cu toate acestea, avand in vedere logica instrumentului si practica anterioara, este rezonabil sa ne asteptam ca ele sa vizeze aspecte precum desfasurarea unor operatiuni de fabricatie in Romania, utilizarea de componente produse local, dezvoltarea de parteneriate cu operatori romani, crearea de locuri de munca sau realizarea unor investitii pe plan national.

Din aceasta perspectiva, este important de subliniat ca SAFE marcheaza si o schimbare de abordare fata de regimul anterior. Prin O.U.G. nr. 62/2025, achizitiile realizate in baza Regulamentului SAFE sunt exceptate in mod expres de la aplicarea mecanismului de cooperare tehnologica si industriala prevazut de O.U.G. nr. 124/2023 (gestionat de ARCTIS), inclusiv de la obligatiile asociate acestuia, precum garantia bancara, penalitatile sau termenele de implementare. In locul acestor mecanisme standardizate, se introduce un sistem mai flexibil, bazat pe cerinte stabilite de la caz la caz, in functie de fiecare proiect.

Pentru operatorii economici, aceasta schimbare implica doua consecinte importante. Pe de o parte, dispare un cadru relativ previzibil, bazat pe reguli si procente cunoscute. Pe de alta parte, operatorii trebuie sa aiba in vedere ca aceste cerinte vor face parte din documentatia de atribuire. In consecinta, este esential ca acestea sa fie analizate atent si, acolo unde este necesar, clarificate in faza procedurii, prin solicitari adresate autoritatilor contractante. Astfel, lipsa unor clarificari poate conduce la asumarea unor obligatii dificil de evaluat din punct de vedere economic sau tehnic.

In acelasi timp, operatorii economici trebuie sa urmareasca si evolutiile de la nivelul Uniunii in ceea ce priveste deschiderea controlata catre state terte. Regulamentul SAFE prevede ca Uniunea poate incheia acorduri bilaterale sau multilaterale , printre altele, cu tari terte cu care Uniunea a incheiat un parteneriat in materie de securitate si aparare pentru a deschide acestor tari conditiile de eligibilitate prevazute in regulament. Primul exemplu concret este acordul cu Canada , aprobat la nivelul statelor membre, prin care aceasta devine tara terta care participa la instrumentul SAFE.

Este de asteptat ca acest model sa fie extins si catre alte state, in special cele care au deja parteneriate de securitate si aparare cu Uniunea Europeana. In consecinta, operatorii economici trebuie sa urmareasca nu doar evolutiile legislative, ci si aceste initiative de cooperare, care pot deschide sau, dimpotriva, limita accesul operatorilor economici la proiectele SAFE.

Pe plan intern, este de asteptat ca in viitorul apropiat Romania sa completeze urmatorii pasi:

Stabilirea cerintelor operationale si de cooperare aferente fiecarui proiect; Transmiterea solicitarilor de oferte de catre autoritatile contractante; Intocmirea documentelor de analiza de catre Grupul de lucru interinstitutional SAFE; Aprobarea documentelor de analiza de catre CSAT; Organizarea procedurilor de achizitie de catre autoritatile contractante, conform prevederilor O.U.G. nr. 62/2025 si a legislatiei aplicabile in materie.

Urgenta la nivel national este generata de faptul ca in cadrul SAFE statele membre pot desfasura proceduri de achizitie pe cont propriu numai daca atribuie contractele aferente pana la data-limita de 30 mai 2026 . Ulterior, Regulamentul SAFE obliga statele membre la organizarea de proceduri de achizitii comune, care sa implice mai multe state. Prin urmare, Romania trebuie sa finalizeze toti pasii de mai sus pana la 30 mai 2026 pentru achizitiile pe care urmareste sa le desfasoare fara participarea altui stat membru.

In acest context, participarea la proiecte finantate prin SAFE presupune o abordare proactiva, in care analiza juridica trebuie integrata inca din faza de structurare a consortiilor, a lanturilor de aprovizionare si a investitiilor. Pentru operatorii expusi la control non-UE, evaluarea timpurie a implicatiilor FDI si a cerintelor de localizare devine esentiala nu doar pentru eligibilitate, ci pentru viabilitatea comerciala a proiectului in sine .